京牌生意业务不应当组成买卖国家机关公牍罪

去年年底，北京市出台了新的小客车数量调控新规，越发强调对无车家庭的政策倾斜和一人一车的指导目标。在几家欢喜几家愁的新政下，作为一名刑事状师，更引起笔者注意的是北京在同时也加大了对于指标买卖行为的攻击力度。

停止2020年12月27日，北京市检察机关以买卖国家机关公牍罪批准逮捕了67名以完婚仳离为手段买卖京牌小客车指标的犯罪嫌疑人。北京市公安局在新闻公布会上称犯罪嫌疑人使用伉俪名义完婚仳离的手段完成过户，取得北京市小客车指标。而在此历程中，《北京市小我私家小客车设置（更新）指标确认通知书》是一份极为重要的文件，是小我私家缴纳车辆购置税、外地车辆转入本市，管理车辆购置税档案转移、开具二手车销售发票、管理车辆赠与公证的须要凭证。该指标确认通知书是北京市交通委行使职权、调控小客车总体数量的重要凭证，应认定为国家机关公牍。

对多次通过完婚的方式买卖《北京市小我私家小客车设置（更新）指标确认通知书》，妨害社会治理秩序的，应当依据《刑法》第二百八十条第一款划定的伪造、变造、买卖国家机关公牍、证件、印章罪追究刑事责任。但笔者认为这样的认定不无问题，用刑事手段攻击京牌买卖无法可依，以行政手段制约更为妥当。二 《刑法》第二百八十条第一款划定了伪造、变造、买卖国家机关公牍、证件、印章罪，本罪的行为工具必须是国家机关的公牍、证件或印章。而要想认定买卖灵活车指标的行为组成买卖国家机关公牍罪，首先就要明确作甚国家机关公牍。

首先，从规范层面来说，中办、国办在2012年颁布的《党政机关公牍处置惩罚事情条例》中对公牍有着明确的划定：党政机关公牍是指党政机关实施向导、推行职能、处置惩罚公务的具有特定效力和规范体式的文书，是转达贯彻党和国家的目标政策，宣布法例和规章，指导、部署和商洽事情，请示和回复问题，陈诉、通报和交流情况等的重要工具，包罗决议、决议、下令、公报、通告、通告、意见、通知、通报、陈诉、请示、批复、议案、函、纪要共十五种。公牍的花样、行文规则、拟制法式、管理规范、管理规则都有其明确而严格的划定。反观北京市小客车指标通知书，它既不切合《条例》中关于公牍界说的划定，并不具备转达政策、宣布规章、指导事情、请示、回报、回复等功效，也并不具有规范的体式，其完全没有遵守《条例》关于公牍花样、行为、拟制、管理、治理的规范，显然不应当属于国家党政机关公牍。

其次，从实践操作层面来说，北京市小客车指标通知书在本质上是一种对于摇号人中标的一种见告，只是一种较为正式的通知方式，与短信通知在实质上也并无区别。在购置车辆和更换新车时，指标通知书也仅起到一种外观证明的作用，是交管部门在对购车人的购车指标举行形式审查时的一种参考，最终还是要依据购车人的身份证明进入到交管系统中举行详细核查，依系统记载为准。

故该通知书的有无和流转在实质上并不影响北京市交通委对于小客车数量的调控，也不影响有关部门挂号车辆、发放号牌的决议，也并非指标人拥有指标的权利凭证，从客观实操角度来说，也不应当将指标通知书认定为公牍。三 退一步来说，岂论北京市小客车指标通知书是否属于公牍，行为人的买卖行为都没有侵害本罪的法益，不应当认定组成犯罪。《刑法》第二百八十条第一款划定了伪造、变造、买卖国家机关公牍、证件、印章罪，本罪的行为是伪造、变造、买卖国家机关公牍、证件、印章的行为。

但并非所有的伪造、变造、买卖行为都组成犯罪，只有侵害了法益的行为，才值得使用刑法来举行规制。关于本罪的法益问题，学界曾泛起过公共信用说、权力侵害说、国家信誉与治理秩序说、证据性能说等多种看法。但本罪所侵害的实质内容可归纳为以下两点：一是国家机关的信誉与公信力，二是社会民众对于国家机关公牍、证件、印章的信赖与合理依赖。

因此，刑法理论界和实务界的现在基本认同“公共信用论”的主张，即本罪的法益是国家机关和国家机关公牍、证件、印章的公共信用。在本罪中，就公共信用法益而言，单纯买卖国家机关公牍的行为一般来说并不容易侵害到国家机关的或国家机关公牍的公共信用。根据公然规模来划分，国家机关公牍可以大略地分为涉密公牍和不涉密公牍，对于涉密公牍来说，买卖涉密公牍的行为首先可以依照《刑法》第三百九十八条居心、过失泄露国家秘密罪治罪处罚，如果认为买卖涉密公牍的泄密行为侵害了国家机关或国家机关公牍的公共信用，则可认定组成本罪，与前罪想象竞合，择一重罪处置惩罚；对于不涉密公牍来说，买卖行为一般不能造成国家机关和国家机关公牍的信用损害，除非国家机关在该公牍中凝聚了国家的公信力或信用，买卖行为造成了国家机关的信用损失。例如收支口原产地证明文件等，国家机关通过该公牍对文件持有人加以信用背书的认证，那么对其的买卖无疑会侵害到国家机关和公牍的公共信用，对国家机关信用造成杂乱。

若反之，公牍仅仅是用以作为一种信息的转达、差别主体间的相同交流，因其并不含有国家信用的背书，对该种（真实的）公牍单纯的买卖行为是不行能侵害国家机关和该公牍的公共信用的，故不应当对其治罪处罚。例如买卖北京市政府已公然公布的疫情防控下令复制件的行为，是绝不行能组成犯罪的。对于小客车指标通知书而言，其仅仅起到的是一种见告的作用，通过一种较为正式的形式通知摇号人中签的消息。

虽然该通知书可能包罗了一种对于指标人拥有小客车指标的政府信用背书，但该种信用背书仅限与通知书上纪录的指标人本人。通知书上明确的标明晰指标所有人的姓名和身份证号码，对通知书的转让并不会导致指标所有权的变换，也不会导致通知书上指标人姓名的更改。

更进一步来说，单纯买卖通知书在实践中是完全无效的，若非指标人本人，其他任何人携带该通知书都是不行能取得北京市小客车号牌的。因此，指标通知书的买卖和转让也就不能导致国家机关和该公牍公共信用的损坏，该行为不应当依照本罪治罪处罚。四 抛开公牍这一组成要件要素，回到使用完婚手段买卖小客车指标行为自己，笔者认为行为人在实质上生意业务的并不是指标通知书，而应当是指标自己，或是说“京牌”自己。

如前所述，指标通知书中明确载明晰指标所有人的姓名和身份证号，具有高度的人身属性，单纯转让通知书的行为是不行能发生实际效果的，转让的必须是指标自己才具有实际意义。行为人纵使通过完婚、仳离的手段，也不能更改指标通知书上指标所有人的姓名。

行为人通过该手段也只是在指标人购置完成车辆后，通过伉俪过户的方式取得车辆、车牌（指标）的所有权。在这个过户变换这一阶段中，指标通知书早已完成了使命，完全不需要它的到场便可完成车辆的过户。

此外，在京牌买卖的实际操作中，除了指标人手持空指标囤积居奇外，更多见的是指标人连车带牌直接整体转让的情形。在这种情况下，京牌买卖双方在生意业务、完婚、过户、仳离一系列流程中完全不需要指标设置通知书或指标更新通知书的到场。因此，在此种情况下，要想认定行为人组成本罪，更是无稽之谈。

五 值得一提的是，买卖“京牌”的行为虽不组成买卖国家机关公牍罪，是否有可能组成买卖国家机关证件罪？笔者的谜底是否认。《刑法》第二百八十一条非法生产、买卖警用装备罪中明文划定：“非法生产、买卖人民警员制式服装、车辆号牌等专用标志、警械，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”即行为人买卖警用车辆号牌的行为属于买卖警用装备的行为，应当依照第二百八十一条划定治罪处罚。同样，《刑法》第三百七十五条第三款将军用车辆号牌认定为军用标志，买卖军车号牌的行为应当以买卖武装队伍专用标志罪治罪处罚，区别于第一款中划定的武装队伍证件。

因此，从刑法的上述体例来看，立法者并未将灵活车号牌认定为“证件”，否则立法者就不会在第二百八十条划定了买卖国家机关证件罪的情况下将警用车牌单列出来，同样立法者也不会在第三百七十五条第一款划定了买卖武装队伍证件罪的情况下，在第三款另行划定买卖武装队伍专用标志罪。刑法例定买卖警用装备罪和买卖军用标志罪，明确对警用车辆号牌和军用车辆号牌举行掩护，目的在于维护警用、军用标志性物品的专用权，而不是将警用和军用车辆号牌作为国家机关证件来掩护。

如果将警车号牌认定为警用装备，将军车号牌认定为军用标志，而又将民用灵活车号牌认定为国家机关证件，这无疑会导致刑法适用的杂乱。另外，从刑罚的角度上看，买卖国家机关证件罪的法定性显着高于非法买卖警用装备罪和非法买卖军用标志罪。若将买卖民用灵活车号牌的行为认定为买卖国家机关证件罪，其刑责甚至重于买卖警用、军用车辆号牌的行为，这显然是不合理的。

因此，不应当将买卖民用灵活车号牌的行为认定为本罪。令人欣喜的是，2009年《最高人民法院研究室<关于伪造、变造、买卖民用灵活车号牌行为能否以伪造、变造、买卖国家机关证件罪治罪处罚问题的请示>的回复》也对这一问题作出了相同的认定。结语 北京市小客车指标调控政策自2010年底出台以来，已过十年之久，且岂论其法理依据如何，该项政策在客观上确实对于首都灵活车数量的调整，门路拥堵指数的缓解起到了重要作用，并还将在相当一段时间内继续存在，发挥着不行替代的作用。

同时，也应当肯定这十年来调控政策在实践中逐步生长、不停完善、愈发科学。这也进一步讲明，针对小客车指标调控问题，行政手段完全可以发挥重要而努力的作用。

同样，京牌买卖也正是在部门市民对指标的紧迫需要和调控大配景下指标有限这一矛盾中逐步发生的，可以说是指标调控政策难以制止的副产物，有其一定性。笔者认为对于它的处置不应当太过粗暴，使用刑事手段对其举行攻击不仅无法可依，更是显着违背了比例原则。有关部门应当发挥主观能动性，进一步运用行政手段对该行为举行科学而有序的规制。

例如，调控新政要求伉俪婚姻关系存续待一年以上方可过户就是很好地实践，听说中的正当京牌生意业务市场的建设也值得期待。如此一来，既能有效制约京牌违规生意业务的行为，又能体现刑法的谦抑性，更是社会主义法治国家公正正义的最完美出现。

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