试论我国乡镇政府政策执行力现状及提升路径

摘 要：政府执行力是政府事情的生命力,是政府组织体系中的焦点要素。增强政府执行力建设是贯彻落实国家各项政策的内在需要,是创新社会治理的基础和前提,是建设服务型乡镇政府的关键。

当前我国乡镇政府政策执行力仍存在执行力效率低下、执行速度缓慢,上有政策、下有对策问题。提升乡镇政府政策执行力,必须树立正确执行观,鼎力大举生长执行文化;提高乡镇执行人员的素质与能力;保证并培育政府执行资源;完善与生长执行情况;完善政策制定与修悔改程。乡镇作为我国最下层的一级政府, 在政策执行中发挥着特殊而重要的作用。

乡镇政府政策执行是社会主义新农村建设各项措施的详细落实,是促进农村经济社会协调生长的有效手段, 是维护农村社会稳定的重要保障。因此, 提升乡镇政府政策执行力就成为乡镇政府重要而紧迫的课题。一、 乡镇政府政策执行力的内在及组成要素近年来,“执行力”这一观点被广泛用于经济、工商、企业治理等各个领域。而我国现在已将“执行力”这一观点引入政府行政治理领域来。

政府执行力是党的意志和主张能否实现的关键性因素。政府执行力包罗日常政府事务的执行力、相关政策执行力、 既定执法的执行力、制度的执行力和文化的执行力等几个方面, 其中政策执行力是最重要的焦点部门。所谓政策执行力, 是政府组织调控使用相关资源, 通过发挥政策执行能力的作用, 并确保执行公共政策的效果切合政策既定目的要求的内在品质的气力[1]。乡镇政府政策执行力就是指乡镇政府为了贯彻执行以上级政府为主体所制定的公共政策, 通过对自身所拥有的种种资源举行有效整合和使用, 制定并实施政策方案, 从而实现政府治理目的的一种综合能力[2]。

政策执行力的组成要素主要有执行主体、执行资源、执行制度和执行情况。其中执行主体是主导因素, 执行资源是现实基础, 执行情况是外部条件, 执行制度是保障。

当这些要素协调到达平衡、良性互动, 就会发生高效的政策执行力。执行主体是指乡镇政府内部执行公共政策的机构和人员。执行主体是执行运动中的决议性因素及执行气力的泉源, 起着焦点的作用。

执行主体素质崎岖决议着执行力其他要素能否正确有效地运行, 是执行能否到达预期效果的主导因素。[3]执行制度包罗乡镇政府及组织架构的运行机制、资源设置机制、执行监视评估机制、赏罚制度等。

制度是否完整, 是否具有说服力, 是决议执行力能否到位和向正确偏向生长的保障。执行资源是指乡镇政府在治理社会各项事务、执行公共政策历程中所需的经费资源、物质资源、 信息资源、人力资源、制度资源等。其中, 经费资源和物质资源是所有资源中的基础, 信息资源则是保证政策运行的前提条件, 人力资源是政策执行力最重要的资源, 决议了政策执行力的效率与效果。执行主体行为能力的强弱很大水平上受执行资源的限制。

没有执行资源, 则一切运动无法展开, 执行力也无从谈起。执行情况是指以乡镇政府运动为主的种种外部因素的总和。

它由多种影响乡镇政府运动的气力相互作用和由差别生命体及非生命体的空间客体所组成。这个空间客体从广度上既包罗自然、 社会、经济、政治、文化等各个因素, 在门类上包罗人文、社会、行政法例、市场等在内的多个领域。乡镇政府不是一个关闭的组织, 它需要对社会开放, 它以能动形式革新外部情况, 而外部情况以渗透和制约形式影响政府日常运行。

因此, 执行情况的优劣决议着政策执行力的运行。情况适宜有利于增强政策执行力, 淘汰政策执行的阻力和外部倒霉因素的制约; 反之,则种种外部气力对政策执行力提升造成削弱和滋扰, 使其遭到扭曲和变形。二、 提升我国乡镇政府政策执行力的重大意义乡镇政府是党的各项政策的详细落实者, 乡镇政府的计划、组织、向导、协调、 控制、创新是新农村建设的基础保证。然而在现实中, 我国乡镇政府的政策绩效预期与现实状况的改善形成了较大的反差, 中央政府制定了一系列的政策措施, 可是到了下层政府执行起来难题重重, 收效甚微, 这凸显了提升我国乡镇政府政策执行力的极端重要性。

第一, 提升乡镇政府政策执行力是贯彻落实国家各项政策的内在需要。我国政府的重要职责就是执行国家和人民的意志, 就是贯彻执行党的门路目标政策、国家的政策决议决议和立法机关制定的宪法执法法例, 所以“执行”是乡镇政府最重要的职责,“乡镇政府是中央政令的第一执行者”。

政策执行历程是一个庞大的系统工程, 在这个历程中要受到诸多因素的配合影响, 任何一个环节的倒霉影响都有可能导致政策执行的失误,所以能否取得有效的政策效果, 保证政策的顺利执行, 直接取决于政府的政策执行力崎岖。在我国, 乡镇政府是最低一级的下层政府, 接触到的是最宽大的人民群众, 其执行力水平直接决议了我国政策的执行效果。第二, 提升乡镇政府政策执行力是创新社会治理的基础和前提。

增强和创新社会治理是党中央国务院在新时期新形势下与时俱进作出的重大战略决议, 是“建设中国特色社会主义社会治理体系”的中心环节。作为国家最下层的政权机关和最基本的独立行政单元, 乡镇政府面临的是宽大的农村和数量占绝对优势的农民, 它不光具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任, 同时还担负着对乡村社会举行治理、维护城乡社会稳定的责任。创新社会治理, 重点在下层, 关键在下层, 难点也在下层。因为, 作为下层地方政府,乡镇政府的职能设计和执行效果优劣在很大水平上直接决议了整体政府系统对社会治理的实现水平, 直接影响民心向背和党的事业的兴衰成败。

创新社会治理, 需要乡镇政府凭据当地社会生长与经济生长的需要, 实时、正确地制定公共政策,并不停提升自身的政策执行力, 才气保证政策最终得以落实, 推动社会治理目的的实现。第三, 提升乡镇政府政策执行力是建设服务型乡镇政府的关键。建设服务型政府是现代市场经济对政府提出的内在要求。

一个执行力低下的政府是不行能到达构建服务型政府的要求的。服务型政府强调的是政府的 “服务性”,“全体公民的到场”,“良性互动”,“以公民为本位”, 政府相关决议必须向社会公然, 采取社会的意见, 增加群众在政策制定方面的认同感。可是在详细实践中, 有些乡镇政府事情人员仍旧受传统封建思想看法的束缚, 仍旧存在“官本位”现象和体制中的“隐性规则”。

一些执行人员在政策执行历程中, 服务效率极低, 推诿搪塞, 基础不倾听群众的意见, 自行其事, 服务理念倒置。有些乡镇政府做决议时, 往往只从自身利益思量, 置其他各方利益于掉臂, 决议具有较大的随意性和局限性,甚至发生政策执行历程中的“黑箱操作”。以上现象导致了乡镇政府政策执行力的低下, 违背了服务型政府的宗旨。

而高效的政策执行力能够解决以上这些问题, 而且有利于形成良性互动的民主到场机制, 保证政府决议实施渠道流通, 有利于服务型乡镇政府的建设。三、 我国乡镇政府政策执行力缺失的体现及原因分析(一) 我国乡镇政府政策执行力缺失的体现第一, 执行速度缓慢, 执行成本过高。当前我国有些乡镇政府中“官本位”思想仍大量存在,执行人员的执行意识与责任心也不强, 对政府下放的政策视而不见, 弃捐时间较长, 使得政策无法实时落实到各个下层单元, 从而大大降低了政策的时效性。

这些现象不仅遭到群众的不满, 而且使政府的形象受损。另外, 在一些政策执行历程中, 各部门之间缺乏有效地相同和调整, 以致泛起在处置惩罚详细事务时几个执法部门相互指责、相互拆台的局势, 效果导致能够即时解决的问题变得错综庞大, 一些能够实时落实的政策无法实行。

另外, 政府的垄断性和排他性职位, 使得一些乡镇政府人员在执行历程中不计成本, 执行资金放肆铺张浪费, 导致执行成本过高。一些执行人员行动缓慢, 服务效率极低, 人力、物力和大量的财力都投入了进去, 成本高的离谱, 但该办的事情却无法全部完成, 可见其执行效益之低下。第二, 上有政策, 下有对策。

作为国家行政机关的组成部门, 乡镇政府在推行职能和执行相关政策时, 应该从整体利益出发, 做到局部听从全局。可是往往在执行政策历程中, 一些乡镇政府出于自身局部利益思量, 不能正确处置惩罚地方和中央、局部和全局的关系。例如在执行中央下达的政策时, 断章取义、欺上瞒下、阳奉阴违、歪曲变通一些中央政策, 为我所用, 这就使得科学的决议无法正确顺畅的运行和落实。

有些乡镇政府对上级政策有选择的象征性地执行, 甚至在中央政策与自身利益发生冲突时, 与上级政策形成反抗。另有些乡镇政府在执行历程中, 大做外貌文章, 搞政绩工程, 而在真正落实政策事情时,不抓实干, 不务实际, 不接纳真正有效的措施,造成政策落实中的资金、人员等不到位, 民众利益得不到保证, 执行力大大削弱。另有一些乡镇政府出于自身利益思量, 制定出与上级政策外貌上一样, 但实际上却是置国家整体利益于掉臂的一种替换执行方案。

这种行为使得上级政策难以有效获得落实, 导致政策执行严重受阻, 削弱了政府的执行力。第三, 有法不依, 有令不行。

当前我国已经制定和颁布了一系列执法法例, 但有些乡镇政府“个人主义 ”现象严重 , 只从自身局 部利益出 发 ,有法不依, 有令不行。如果他们认为国家政策合意就执行, 而且要用活用足, 不合意的就视而不见, 拒不执行, 不按执法法式规范执行各项政策,使得政策落实不到位, 国家执法政策成为一纸空文。例如, 中央近些年对教育事业很是体贴, 对教育乱收费现象也很是重视, 三令五申明令克制乱收费, 但下面就是想方设法变着法子的收。[4]以上现象导致了政策执行力的低下, 而低效的执行力又加剧了有法不依现象的存在, 从而造成恶性循环。

民间流传的顺口溜“村骗乡, 乡骗县, 一直骗到国务院。国务院发文件, 一层一层往下念,念完文件进饭馆, 文件全部不兑现”就是对政策执行不力的形象反映。第四, 监视不力, 缺乏有效评估制约机制。

我国有些乡镇政府执行不力,“上有政策, 下有对策”的局势泛起后很长时间得不到解决, 明显政策执行不到位, 险些每一桩“窝案”都有一个“后 台” , 每一次矿 难都有“官 煤勾通”的 影子 ,执法者成为违法者的掩护伞, 羁系者成了被羁系者的财神爷, 上级成了下级的“避风港”。[5]发生以上现象的最主要原因就是缺乏一套对政策执行监视的机制。

另外, 由于我国对政策执行方面的执法监视、绩效评估、责任追究制度还不健全,无法对政策执行历程中存在的问题做出处置惩罚, 无法追究个体违法者的责任, 对有些人的行为无法做出制约, 导致有些政府执行人员钻执法的空子。另有一些政府执行人员虽然执行了政策, 可是政策落实效果很是差, 和预期目的有很大差距, 但不得不认可其已经做出的事情, 使得一些人“滥竽凑数”, 这是与我国缺乏有效的评估机制有关。( 二 ) 我 国 乡镇 政府政 策 执 行 力 缺 失 的 原 因分析第一, 执行主体素质不高。执行主体是政策执行历程中最关键的因素。

在政府执行力组成要素中, 执行主体的道德素质和能力崎岖, 往往影响执行力其他要素的运作。从基础意义上讲, 政府做出的各项政策是否能有效贯彻执行最终还是要靠执行主体来完成。政策在执行历程中受阻,与执行者素质低下不无关联, 一是有些执行主体道德素质低下, 官本位思想严重, 事情态度不规矩, 政治觉悟不高, 缺乏全心全意为人民服务的思想, 很少思量到人民的利益和为政府事情的重要性和神圣性, 所谓“拍脑壳决议, 拍胸脯保证,拍屁股走人”。

二是相当一部门执行主体由于自身能力有限, 泛起了本事和能力上的缺失, 在决议中泛起重大失误, 在监视上无所作为等等。在执行政策历程中, 原政策被有意无意的歪曲、窜改,使得政策执行走样, 变形。

三是有些执行主体凭片面的主观履历看问题, 政策尺度掌握不牢, 总是在执行历程中不能正确体现所需完成的政策目的, 在执行中软弱无力, 对政策贯彻和执行不到位。而思维和执行的僵化, 导致其对原政策接纳死板教条、消极被动甚至低效地执行。四是有些执行主体执行意识淡薄, 逃避难题, 作风浮躁。对于一些能够实时解决的问题久抱不决, 而对于一些专业性、技术性强的政策往往接纳回避或者简朴招呼的方式。

上述问题讲明, 执行主体的思想水平、认识水平、意会能力、创新能力、 执法道德意识是组成其内在的关键因素。执行主体是政府执行力中的关键环节, 是保证政策有效落实的内因。第二, 执行资源匮乏。

政策在执行历程中需要富足的资源支持, 否则, 执行所要到达的政策目的就不行能很好地实现。在当前我国政府执行力不足的情况下, 执行资源的缺乏也是其中的一个重要因素。

这个问题不解决, 也将成为政府执行力提升的严重障碍。例如: 有些乡镇政府机构、人员数量严重超负荷, 系统内讧加大, 系统能量下降, 使得执行力效率低下。公共财政投入不足是导致政策执行力提升受阻的重要因素。据国务院生长研究中心研究员魏加宁先容, 国务院生长研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务举行的一次开端摸底显示, 现在我国乡镇政府的欠债总额在2 200亿元左右, 乡镇平均欠债400万元。

造成乡镇债务肩负极重的原因至少有三个方面[6]: 部门乡镇政府自身的经济基础单薄, 可提供的执行资源十分有限; 乡镇政府在非政策执行历程的过分性支出加大了乡镇政府政策执行的成本;农业税的取消及现有分税制度存在缺陷, 加剧了乡镇政府的财政肩负, 影响了政策执行力度。第三, 执行制度的缺陷。

邓小平曾深刻指出,“制度好可以使坏人无法任意执行, 制度欠好可以使好人无法充实做好事, 甚至会走向反面。”[7]所以政策执行制度是否合理也是决议政策执行力崎岖的重要原因。在现实中, 一是权力设置机制不健全, 纵向的政府间权力设置不科学, 突出的问题是权责差池等、权小责大、财少事多; 横向的机构间权力设置不规范, 机构设置交织重叠, 职能不清、权责不明。

二是绩效考评机制不健全,现行的绩效考评方式还处于传统的人事考核阶段,考核的内容与乡镇向导班子及成员的事情职责没有明确的联系, 很难反映向导班子及成员实际执行状况。三是信息相同机制不健全, 相关信息不能实时通报给目的群体, 他们往往对政策内容一无所知, 或者是耳食之闻、一知半解, 因而难以在短期内认同这一政策, 更不用说支持政策的执行了。

相关执行信息也不能实时反馈回来, 则会加大政策执行的盲目性, 使政策评估缺乏依据、政策效果难以评定, 那么下一步的政策执行就很难继续下去。四是激励机制不健全, 政策执行者的努力性不能充实调动起来。第四, 执行情况的制约。

各级政府在执行政策时, 还要受到情况因素的制约。有些乡镇政府执行主体在执行政策历程中, 各部门各自为阵,缺乏配合, 导致政策执行缺乏统一性。而执行中又缺少科学治理和指导, 没有一个系统的准备历程, 导致执行历程的匆匆和杂乱, 制约了执行力水平的提高。

再加之监视机制的不健全, 就使得政策执行历程中相关人员缺乏责任心和使命感,在政策执行中使用“潜规则”来执行, 违背了政策执行的公正性, 而且助长了糜烂之风。此外,政策执行中目的群体的态度也是一个问题。

一个政策的顺利执行有时不但是执行主体执行历程中的规范和效率, 另有政策目的群体所体现出的顺从和接受态度。如果政策目的团体对于政策顺从接受, 那么政策就会被顺利落实; 如果他们有敌对情绪, 难以接受政策, 政策执行就会受阻, 难度加大, 甚至失效。

[4]四、 提升我国乡镇政府政策执行力的路径选择(一) 树立正确执行观, 鼎力大举生长执行文化要增强执行文化的建设, 使执行主体具备现代的执行理念, 树立“执政为民, 以民为本”的思想, 把人民的利益放在首位, 把公正、正义、民主、效率作为执行相关政策时的价值取向, 把“老实守 信 , 实事求是” 作为自己工 作价值的尺度, 时刻保持一种高度责任感和树立为人民服务的思想。同时乡镇政府应从大局利益出发, 扬弃一些传统的地方个人主义做法, 力争和中央保持一致, 团联合作, 众志成城, 把政策落到实处。乡镇执行主体应不停开拓进取, 缔造性地执行,通常有利于社会生长的都要去缔造条件执行。

相关执行人员应该努力同政策实施的目的群体举行有效地相同, 听取他们的意见, 满足他们合理要求, 淘汰他们的抵触情绪, 以保证政策的良好实施。通过执行力文化建设, 促使执行主体事情作风的转变, 提高其事情效率, 使他们意识到: 执行是一种压力, 应树立危机化的执行理念, 不停增强学习, 居安思危, 增强自己执行能力, 树立刚性化的执行理念。执行是一种纪律, 执行任务应快速, 有效地在最短时间内圆满完成, 不讲条件, 不讲捏词。树立精致化执行理念, 形成求真务实、一丝不苟、笃志苦干、一抓到底的事情作风, 强化自己的目的感, 责任感和使命感。

(二) 提高乡镇执行人员的综合素质与能力提高乡镇执行人员的素质和能力, 一要对执行主体的思想道德素质举行提升, 强化他们的执法道德意识, 树立他们科学的生长观和正确的政绩观, 使其抵制种种腐朽思想的入侵, 而且规范其行为。二要造就其爱岗敬业的精神, 事情的责任心和使命感, 使其要做到努力配合上级完成种种事情, 一切从实际出发, 阻挡种种形式主义。坚持办实事, 求实效, 以人民利益为出发点, 把为人民服务作为人生最高价值理想, 珍惜民利。在自身利益与国家、团体利益发生冲突时, 正确处置惩罚好三者关系, 以国家利益和团体利益为重。

三是乡镇执行人员自身必须不停增强对相关知识学习, 提高专业技术和业务水平, 增强对信息收集、处置惩罚、通报、筛选能力的建设, 使得自己能够正确明白和落实政策, 制止执行走样。四要提高乡镇执行人员的执行能力, 如组织协调能力、相同能力等, 而且通过强化他们的心理素质, 使其在危机眼前保持镇定, 能够从容地应对种种事件。另外还应掌握一些执行艺术, 制止用一些粗暴的手段来解决问题。

同时还要具备分析息争决问题的能力, 在一些技术要求高、难度大的问题眼前学会如何分析和处置惩罚。(三) 保证并培育政策执行资源政策在执行历程中所需要的资源数量越多、质量越好, 政策执行力就可能越大越有效。政策无论制定得何等完善、何等详细, 如果没有执行资源, 那么执行效果就无法到达预期要求, 各项政策就无法正常展开。

一是乡镇政府要给予政策执行以富足的资源, 鼎力大举生长乡镇经济, 为执行提供富足的财力支持, 而且不停更新执行设备,培育政府执行工具, 精简机构, 淘汰人员, 淘汰内讧, 加速行政中心信息网络一体化, 开发一条信息通报流通的渠道。在医疗、住房、教育等民生问题上加大投入。

经济蓬勃地域在执行资源富足的情况下实时资助经济落伍的地域, 给予他们须要的执行资源支持。二是在执行资源投入历程中, 注意以最小的投入获得最多的产出, 防止执行资源的浪费。

三是乡镇政府要充实有效使用已有的执行资源, 优化资源设置, 不停开发潜在的执行资源, 以制止已有的资源被用尽而导致的资源匮乏, 保证其可连续生长。同时在保量的同时也要保质, 依据科学的原则来培育执行资源。另外政府要适当地释放一些经济资源给其他社会机构, 以防止一些政府官员掌握过多的执行资源而形成行政垄断。(四) 完善与生长政策执行情况良好的情况有利于政策执行力的提高, 反之恶劣的情况会对执行力的生长形成阻碍, 倒霉于政策执行力的提升。

为此, 要建设健全政策执行力评估制度, 坚持以责任和效果论功过, 整合相关执行要素, 通过相关的执行尺度和执行法式对政府服务的质量举行评定。而对于“做与不做”,“做的怎样 ”, 给出明确 的评价尺度。运用科学的评估机制, 制定政府相关事情的绩效以及政治、经济、文化绩效的考核尺度。

通过民意测评和邀请相关民众到场评定, 增强评估的民主度和可信度, 制止相关人员内部举行操作。对执行主体的执行力、执行效果、服务态度等举行全面的监测和评估。同时要建设起相关的评估反馈机制, 实时相识哪个执行环节泛起了问题, 哪个环节的执行力不到位, 由此针对相关方面的问题加以革新。根据精简统一效能的原则, 对政府机构举行革新和设置, 做到机构体例的科学化、规范化、精简化以及分工的明确化。

同时增强执行监视, 加大检查督办力度, 建设和完善投诉举报制度, 责任追究制度。对决议失误、违法行政、执行效益低下、 治理疏忽和处置不妥等现象从严执纪, 实施问责和责任追究。

(五) 完善政策制定与修悔改程在政策执行历程中, 许多政策达不到预期效果, 除了与执行力不足相关外, 还与政策自己存在的缺陷有一定关系。所以必须接纳相应的措施来完善和生长政策的制定与修改。第一, 坚持科学与民主的决议, 对相关政策的制定做出详细的规范。每项重大的政策的制定都需经由详细的观察和研究, 而且充实举行团体讨论, 听取相关专业人员和社会机构的意见, 分析其是否可行, 是否切合相关的法定法式, 是否能够被有效地执行,是否能反映宽大人民群众的最基础利益, 同时思量有没有相关软硬件的支持和切合社会的实际情况。

第二, 要保证政策的公正性、可信性和权威性而且能够恒久有效稳定地实施。在政策制定之后, 要建设一个政策反馈机制。

且政策制定的主体要实时听取民众的意见, 并对政策的不足之处做出修改和完善, 以保证政策的时效性。同时建设起相关的听证和公示制度, 以提高政策的透明度和民众的到场度, 保证政策的合理性和科学性。

总之, 政策执行力是乡镇政府决议和执行乐成的关键, 增强我国乡镇政府政策执行力建设是一项困难、漫长而庞大的系统工程。我们只有高度重视这一问题, 并接纳努力的对策, 才气真正打造出一个廉洁、高效、人民满足的服务型乡镇政府。作者简介： 周定财(1979-),男,湖北南漳人,江苏师范大学副教授、硕士生导师,苏州大学博士研究生、地方政府研究所副所长,台湾暨南国际大学会见学者,研究偏向为政府理论与公共政策。

基金： 国家社会科学基金青年项目(13CZZ038); 江苏省普通高校研究生科研创新计划项目(CXZZ13-0772)泉源：今世经济治理. 2015年02期 第49-53页。

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